El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia: ordenación, regulación, intervención pública y colaboración privada para la superación de la crisis. (I)

LAS NUEVAS POLÍTICAS ECONÓMICAS VINCULADAS AL PRTR

El Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (RDL) viene a desarrollar las bases normativas que afectan a la Administración Pública para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR). Bajo esta denominación se recoge la aplicación a España del marco financiero plurianual para 2021-2027 (MFP) aprobado por el Consejo Europeo del 21 de julio de 2020, que acuerda la puesta en marcha de un paquete de medidas denominado Instrumento Europeo de Recuperación (IER, Next Generation EU) por valor de 750.000 millones de euros, que asciende en la totalidad del MFP a 1.074.000 millones de euros.

Sus principios declarativos quedan concretados en líneas de acción de políticas públicas de regulación económica para obtener un cambio de modelo productivo que supere la actual crisis y prevenga las futuras. Este propósito emprende la superación del paradigma de contención del déficit público aplicado tras la crisis financiera de 2008, que impuso la disminución del gasto público a través de medidas de ajuste garantizadas por instrucciones de gestión presupuestaria conocidas como recortes como contrapartida del auxilio crediticio público al sistema financiero privado, llamado rescate bancario. Según lo que propone una parte de la doctrina económica actual, los fines de dicho paradigma trataban de conservar el mismo modelo económico que llevó a aquella crisis con reformas orientadas a su recomposición que, en síntesis, contribuyeron a debilitar la capacidad, aun difícil de estimar, de afrontar la pandemia del COVID-19 y sus consecuencias, aun difíciles de prever. Esta hipótesis establece, por consiguiente, una solución de continuidad entre ambas crisis de naturaleza económica y social que facilita su diagnóstico.

Por otra parte, el nuevo modelo económico y social propuesto para acometer los riesgos ante cualquier agente perturbador para el funcionamiento del sistema, como la propia pandemia, se plantea adoptar una capacidad preventiva de sus causas recogida en el término de resiliencia. Por consiguiente, no basta con recomponer el anterior modelo económico, sino, más bien al contrario, corregirlo, aplicando políticas que conduzcan al cumplimiento del objetivo general de cohesionar la sociedad con el refuerzo de servicios públicos como la salud, la educación, los cuidados y la investigación científica. Para ello la intervención pública recurre a la creación de activos que estimulen la economía mediante el empleo sostenible y eficiente de los recursos naturales y la tecnología digital como factores de estabilidad y desarrollo.

Los nuevos activos suponen el mantenimiento de un esfuerzo inversor público que facilite el crecimiento económico y la creación de empleo, generando al mismo tiempo un nuevo modelo productivo que permita en términos macroeconómicos a largo plazo la sostenibilidad de la inversión. La ejecución del gasto, a diferencia del crédito al Estado para el subsidio del déficit de la banca con garantías políticas de control, propio del rescate financiero, cuenta ahora con la cooperación público-privada, pero esta vez bajo una ordenación, regulación e intervención de las inversiones planificada desde las administraciones públicas.

No obstante, estos principios que inspiran las políticas de recuperación económica poseen un carácter admonitorio cuya puesta en práctica, con sus márgenes de interpretación, dependerá de la acción política por los gobiernos de los estados miembros de acuerdo con sus sistemas constitucionales. Respecto a su evaluación durante el periodo de ejecución no contiene una disciplina fiscal determinada ni una reglamentación europea que se imponga al desarrollo normativo de los Estados en propuestas sociales, económicas, laborales o fiscales, más allá de las instrucciones básicas de la UE para implementarse de forma que se permita evaluar el cumplimiento de los objetivos.  

EL MARCO JURÍDICO PARA LA EJECUCIÓN DEL PRTR

Al cumplimiento de estos objetivos el RDL crea el marco regulatorio de su gestión con la elección de un tratamiento público como principal garantía de control que descarta los instrumentos de otras formas organizativas o externalizaciones fuera del marco administrativo propio del derecho comunitario europeo. Por otra parte, la intensidad de la intervención económica del PRTR implica un alto volumen del negocio jurídico público, que para obtener la máxima agilización de los trámites recurre en general a la ejecución urgente ya prevista en los procedimientos legislativos.

En ese sentido, la norma se inspira en los objetivos modernizadores iniciados en España con el desarrollo del bloque constitucional de legislación administrativa basado en el texto de 1978 (CE) reformado por la UE en las cumbres de Maastricht en 1992 y Lisboa en 2000. Ambas dan lugar respectivamente al Tratado de la Unión Europea (TUE),reorganización institucional para alcanzar la convergencia del mercado financiero común en la moneda única, y la Agenda de Lisboa, plan de innovación y desarrollo de la sociedad de la información para la competitividad y liberalización de servicios.

En este contexto, la adecuación del ordenamiento jurídico constitucional actuará en las siguientes cuatro décadas (1978-2018) con los siguientes precedentes: en primer lugar, la dinámica de la CE que introduce en el marco jurídico público los principios constitucionales del Estado de derecho, democrático y social; a continuación, la UE inicia en la última década del siglo XX un proceso de convergencia monetaria con una estrategia basada en la liberalización, la desregulación y la privatización de los servicios públicos orientado a obtener unos objetivos de déficit público convergentes entre los Estados; por último, tras la crisis iniciada en 2008, trata de paliar sus efectos con recortes presupuestarios en el gasto público que refuerza la vigilancia de la deuda y el déficit sin atender medidas contra cíclicas para afrontarla.

En este sentido, la aplicación del actual nuevo plan europeo IER, adaptado a España en el PRTR, se puede entender que viene a transformar las políticas económico-financieras sostenidas por la UE, lo que supone un punto de inflexión en los contenidos de la modernización administrativa y la política económica cuya ejecución supone un formidable desafío.

CARACTERIZACIÓN DEL PRTR EN EL MARCO REGULADOR DEL RDL 36/2020

Para conformar el soporte organizativo del PRTR el RDL hace referencia a nada menos que hasta veintiocho disposiciones legislativas y reglamentarias en el marco jurídico administrativo del Estado y la UE[1] con el objeto de facilitar la gestión urgente del alto volumen de inversiones para las que el sistema público ordinario no estaría preparado. Esto es debido a que mientras las medidas de desregulación de las tres últimas décadas han desviado la norma pública al tráfico jurídico privado mediante la privatización formal o material, especialmente en las actividades financieras y los llamados servicios de interés general, el sector público con su sistema jurídico garantizador ha carecido de suficientes mecanismos ágiles y flexibles para actuar con la diligencia debida. Por ello, el RDL se propone, a fin de establecer la regulación del plan en el marco jurídico público en un texto legislativo, tras enunciar en su título I el ámbito de aplicación al IER y los principios generales de gestión de los órganos y procedimientos adscritos al PRTR, fijar en los títulos II, III y IV su marco de funcionamiento en tres grandes apartados:

Las medidas de ámbito general; que fundan los principios del procedimiento en la agilización de la tramitación administrativa y las nuevas formas de colaboración público-privada sustanciadas en los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE) y la creación del Registro estatal de entidades, públicas o privadas.

Los instrumentos de gestión; que en sintonía con la normativa comunitaria conforman al PRTR como el instrumento rector para fijar los objetivos estratégicos de las iniciativas con su agenda, financiación, medidas de control y evaluación del impacto económico y social, el procedimiento de elaboración y aprobación por el Consejo de Ministros con la participación del conjunto de administraciones públicas y agentes sociales; la organización y gobierno por los órganos constituidos para la gestión del plan bajo la dirección y coordinación de la Comisión de Recuperación, Transformación y Resiliencia (CRTR) con la asistencia y soporte del Comité Técnico para el Plan (CTP) y otros órganos especiales de participación y seguimiento[2]; los instrumentos de gestión que bajo el soporte de la CRTR implementan la planificación estratégica de cada departamento del gobierno.

Las especialidades de gestión del PRTR; que detallan la gestión y control presupuestario, la tramitación normativa y de ejecución del gasto, la contratación, la agilización de convenios y subvenciones financiados con fondos europeos, la evaluación ambiental y la colaboración público-privada. Las medidas de agilización se resuelven dentro del marco de la legislación administrativa con la aplicación general de la vía de urgencia.

Respecto a la caracterización de la gestión administrativa del PRTR, como instrumento básico de su ejecución y verdadero objeto del RDL, sin ahondar en el detalle de cada elemento, permite destacar ciertos aspectos esenciales:

La fidelidad al ordenamiento jurídico-administrativo público sobre la posible utilización de otros modos de gestión que respondan en general a regímenes jurídicos privados o mixtos con el uso de agencias, entidades independientes de las Administraciones Públicas o el traspaso de la gestión de servicios de titularidad pública al sector privado. Se rige así por la legislación básica del Procedimiento y Régimen administrativo común bajo la dirección del Consejo de ministros con los departamentos que emanan de él apoyados por órganos delegados ejecutivos en forma de comisiones y comités ministeriales. Asimismo, participan en su gestión el resto de las administraciones públicas conformadas por las Comunidades Autónomas y las administraciones del régimen local, regidas estatutariamente dentro del bloque legislativo de constitucionalidad.

Las medidas de agilización se fundamentan, como se ha visto, en la reducción de los plazos preceptivos de la tramitación a través de la generalización del uso de la vía de urgencia ya prevista por la normativa ordinaria. Como factor de agilización estructural se considera la desconcentración en los órganos de la Administración General y la descentralización a través de las Comunidades Autónomas para establecer las iniciativas del Plan y la ejecución de sus proyectos con instrumentos de coordinación basados en la elaboración de directrices, supervisión y soporte técnico del CTP y sobre todo la Conferencia Sectorial del Plan (CSP).

La colaboración público-privada, que se regula a través de las normas de contratación, subvención, financiación presupuestaria pública y convenios de cooperación interadministrativa. Resulta crítica para determinar el carácter público del PRTR y su ejecución. Vinculada a la forma en que se produce la selección de los PERTE, regida por la ejecutoriedad y discrecionalidad que corresponde al Consejo de ministros para valorar la declaración de los PERTE con los criterios recogidos en el art. 8.3 del RDL, que deben alinearse con los objetivos de los instrumentos de planificación estratégica elaborados por cada departamento de acuerdo con la plantilla facilitada por el CTP.

Los mecanismos de control, que reafirman el esquema jurídico-administrativo con las atribuciones de la normativa europea, otorgan la autoridad de control del IER a la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). Al IGAE corresponde la coordinación del resto de órganos de control de las administraciones en el ámbito de la gestión económica-presupuestaria que incluye el control de la legalidad ante la corrupción y el fraude por el Servicio Nacional de Coordinación Antifraude. Asimismo, más allá de los controles de gestión presupuestaria y administrativa, aparecen medidas preceptivas de evaluación del PRTR por mecanismos de control y auditoría que procuren la consistencia de los objetivos en el Plan de las iniciativas y su impacto sobre los ejes estratégicos, tanto en la definición como, a través de su seguimiento, en su implementación, contenidos en el artículo 12.3 puntos c) y d), cuyo desarrollo resulta esencial en el control de las iniciativas. Por último, ya de carácter político, la rendición de cuentas trimestral en la Comisión Mixta para la Unión Europea de las Cortes Generales del Gobierno, previsto en el artículo 22. En suma, los métodos de control y evaluación de la gestión de los proyectos, sin perjuicio del uso debido de la discrecionalidad técnica por los órganos responsables con la coordinación del CTP y el apoyo de los grupos externos en materias transversales como la calidad, permite mecanismos de flexibilidad que quedan reconducidos al ámbito jurídico público en los artículos 5 y 6.

No obstante, la aplicación del marco jurídico administrativo como garante del ordenamiento normativo no implica la consecución de las políticas tendentes a procurar una dirección y regulación pública de la actividad productiva. Así, el papel de la colaboración público-privada en la creación de valor del sector privado con protección de la libre competencia para el fomento del crecimiento económico en condiciones de cohesión social, como a mi entender el IER pretende, no queda garantizado en su ejecución.

[1] Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público; Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado; Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021; REACT-EU; Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria; Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, de régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado; Real Decreto 706/1997, de 16 de mayo, de régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Seguridad Social; Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (Trasposición de Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014); Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, de medidas urgentes; Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero, (desarrolla la Ley 2/2015, de 30 de marzo); Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de diciembre de 2017, Instrucción segunda, por el que se aprueban las instrucciones para la tramitación de convenios; Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones; Real Decreto 887/2006, de 21 de julio de Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones; Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental; Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para al año 2018 disposición adicional segunda; Real Decreto 1067/2015, de 27 de noviembre, por el que se crea la Agencia Estatal de Investigación y se aprueba su Estatuto; Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al FEDER, FSE, Fondo de Cohesión, FEADER y FEMP; Real Decreto-ley 4/2011, de 8 de abril, de medidas urgentes de impulso a la internacionalización mediante la creación de la entidad pública empresarial «Instituto Español de Comercio Exterior» (ICEX); Real Decreto 1636/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Estatuto de la Entidad Pública Empresarial Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX); Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad; Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre que aprueba el Texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación; Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industrial; Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación; Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible; Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas.

[2] Concretamente el Departamento de Asuntos Económicos que informa a la Presidencia del Gobierno, los foros  y grupos de alto nivel vinculados por los ministerios a la CRTR para favorecer la gobernanza, la Conferencia Sectorial del Plan (CSP) que articula la cooperación de las Comunidades Autónomas, los órganos de supervisión y control del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia  (MRR) que se conforman con la Autoridad Responsable por el centro directivo de fondos europeos del Ministerio de Hacienda, la Autoridad de Control por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) con funciones de Auditoría en la gestión de los fondos estructurales y finalmente la preceptiva rendición de cuentas trimestrales ante las Cortes Generales por el Gobierno.

El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia: ordenación, regulación, intervención pública y colaboración privada para la superación de la crisis. (y II)

PREMISAS HISTÓRICAS EN LA APLICACIÓN DILIGENTE DEL PRTR

El liberalismo político de los estados occidentales evoluciona hacia un proceso democratizador discontinuo con origen en un Estado absentista sostenido por un sistema jurídico que exige su neutralidad con el ámbito patrimonial privado. Esto le distingue del Antiguo Régimen que, entre otros rasgos, vinculaba la propiedad patrimonial al poder político a través de los privilegios que consagraban la desigualdad jurídica. En líneas generales, el desarrollo del liberalismo hacia un régimen liberal-democrático, con la ampliación de los derechos políticos y sociales, transita hacia un Estado social y del bienestar en el que pervive la independencia entre el ámbito público y privado del régimen jurídico liberal. Sin embargo, tras la gran crisis económica y presupuestaria culminada a finales de los años setenta del siglo XX, se produce una reforma neoliberal que, sin apenas alterar los regímenes constitucionales vigentes desde la posguerra, consigue con reformas desreguladoras traspasar por diferentes vías activos del sector público al privado trasgrediendo, pese al uso del mismo significante, aquellos principios originales del liberalismo político.

De este modo, en el ámbito continental, el paso del sistema liberal-democrático, consolidado después de la SGM, hasta la gran crisis de finales de los setenta, se sustancia en la reforma de las instituciones de la UE en la década de los noventa impulsada por doctrinas económicas conocidas como neoliberales que llevan a la gran recesión de 2008.  Su intento de superación, bajo la lógica y pervivencia de tales doctrinas, se acomete con reformas que las refuerzan durante una década con políticas de control presupuestario antiinflacionistas, que conducen de las desigualdades inherentes del modelo económico propuesto a la emergencia social con alto desempleo y precariedad laboral. Mientras, se recuperan los indicadores macroeconómicos, tales como el PIB, IPC, déficit público -medido en su cotización mercantil intersubjetiva como prima de riesgo- tipos de interés, tasa de desempleo, entre otros que señalan la salud del capital financiero pero prescinden del impacto social.

Así, en medio de la falta de inversiones públicas, con el estancamiento económico subyacente, surge la pandemia del COVID 19, que aflora las fragilidades sistémicas acumuladas durante casi cuatro décadas, cuya corrección en el marco del IER promueve las iniciativas económicas de estímulo y resiliencia. Por otra parte, obliga a la redefinición de la colaboración público-privada, factor clave para evitar la replicación del modelo que ha conducido a la actual situación. Esta implicaría, por consiguiente, la transformación de las políticas de gestión pública, pues de lo contrario el conjunto de medidas de estímulo económico servirán, una vez más, al propio modelo que se trata de transformar, para mantener el mecanismo de trasvase de activos del ámbito público al privado que lo ha caracterizado.

En este contexto el sintagma “colaboración público-privada”, en medio de una ambigüedad en su significado, presenta unos riesgos de replicación del modelo anterior. En realidad, a lo largo de las dos últimas décadas del siglo pasado, bajo un ideal de superación de los problemas del intervencionismo estatal se planteaban nuevos y originales mecanismos para el citado trasvase de activos públicos a privados, sin más control que la introducción de técnicas económicas centradas generalmente en el uso “creativo” de la gestión fiscal, patrimonial y de contratación del sector público. Sin embargo, el cierre doctrinal del paradigma neoliberal heredaba en su término el principio liberal de igualdad jurídica que separaba en el Estado de derecho el gobierno del Estado de la iniciativa privada para favorecer su desarrollo en la libre competencia, mientras en realidad su praxis prescindía de este principio político esencial en la superación del antiguo régimen.

El uso de diferentes y nuevas fórmulas contractuales se ha basado, entre otras, en el arrendamiento de servicios, la cesión de la explotación y la enajenación de bienes públicos a empresas, corporaciones y entidades financieras privadas que obtenían beneficios a partir de la detentación de competencias y recursos públicos desarrollados en el Estado del bienestar, cuyas contradicciones no trato ahora de analizar. La forma más eficiente y flexible de gestionar los recursos desde el ámbito privado ensanchaba el crecimiento de nuevos sectores económicos con mecanismos de autorregulación del sistema financiero que intentan sustituir al control público sin las garantías imprescindibles.

Un crecimiento gobernado por la concentración de los oligopolios privatizados y desregulados en la nueva economía financiera nacida en la década de los ochenta del siglo XX, si bien a costa de una cuestionable asignación de los recursos, como se vio en el estallido de sucesivas burbujas regionales, como la crisis de los noventa, de origen asiático con epicentro en Japón, y sectoriales en el ámbito energético y tecnológico. Surgió así un desequilibrio exento de capacidad reguladora pública, aunque paradójicamente siempre dependiente del Estado, a favor de la acumulación patrimonial privada concentrada en un sector financiero altamente especulativo, cuyo apetito de rentabilidad cortoplacista abandona los sectores industriales tradicionales para centrarse en los negocios tecnológicos e inmobiliarios, hasta llegar a la gran recesión de 2008.

En la siguiente década, desde 2009 hasta la víspera de la pandemia se añadieron a esta situación medidas de recortes en la gestión del déficit público que trataban de paliar la deuda financiera privada y profundizaban la ineficacia del modelo. Así, unieron al fracaso en la disminución del déficit el estancamiento económico que entre reglas estrictas de contabilidad pública y malos resultados incapacitaba el establecimiento de mecanismos de recuperación.

LOS RIESGOS EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN

En este contexto el PRTR aparece como una palanca para girar esas políticas de contención presupuestaria que paralizaban la economía y quedaban puestas en evidencia por las necesidades de la pandemia. Sobre el papel, los planes de la UE (Next Generation) para evitar el colapso sistémico redefinen las políticas hacia el estímulo de la demanda y un cambio del modelo productivo que corrija las deficiencias de la oferta con medidas de cohesión social que las respalden.

Para asegurar en la agregación de acciones individuales la integración de sus objetivos estratégicos estas medidas se encapsulan en los PERT, que bajo el principio de la colaboración público-privada abren la posibilidad de impulsar el nuevo modelo con los mismos agentes económicos y la salvaguarda de retornar a las políticas de control del déficit en el plazo de uno o dos años. También, alternativamente, transformarlo por medio de la participación de nuevos agentes económicos, incluyendo al sector público, en un tejido productivo renovado con una gestión estratégica diligente.

Ante ello, en el marco jurídico del RDL cualquiera de las dos opciones es factible, lo que supone afrontar riesgos que aparecen en la ejecución del IER por el PRTR fuera de sus principios y objetivos sin ningún quebranto jurídico apelable. Se trata de riesgos de legitimidad que sin alterar la legalidad pueden conducir al incumplimiento de los objetivos políticos establecidos, contradicción típica debida a la falta de seguridad jurídica de las normas administrativas aprovechada a favor de la correlación de fuerzas fácticas. Entre otros, a modo de ejemplo, se pueden contemplar los siguientes:

  • La pérdida de coherencia entre los tipos de objetivos estratégicos transversales e instrumentales en el diseño e implementación del Plan por la falta de ligamen entre las líneas y proyectos individuales. En este sentido, el medio ambiente y la digitalización son recursos instrumentales de los objetivos transversales, que sirven a la protección de los intereses generales en la cohesión social y territorial. Entendidos los primeros como meros factores competitivos que fomentan exclusivamente la acumulación privada de beneficios se pueden alterar las reglas de la competencia, favorecer la concentración de activos, la desigualdad y el desequilibrio con la pérdida de sostenibilidad del crecimiento económico. Por el contrario, los objetivos transversales están llamados a perfeccionar los derechos fundamentales y sociales  que sirven los intereses generales como premisa para alcanzar un sistema político y económico resiliente. 
  • El trasvase de la definición y diseño de los PRTR hacia consultoras privadas, orientadas al asesoramiento de las grandes corporaciones con un enfoque estratégico oligopolístico. La necesidad de optimizar la eficacia técnica en los proyectos con la urgencia propia del Plan en las inversiones, facilitan el concurso de las empresas ya afianzadas y canales (a través de fondos de inversión, alta capitalización social, acceso a mercados financieros, …) con recursos garantizados para agilizar su asignación. La consecución de los objetivos queda condicionada por la tendencia de esos canales a fijar la recuperación de la inversión en los beneficios a corto plazo. Este contexto contradice el objetivo de una reforma estructural profunda en el modelo productivo para la obtención de un crecimiento sostenible.
  • La falta de continuidad del volumen financiero necesario para revertir el modelo por la solución de compromiso entre los intereses cortoplacistas privados y los objetivos estratégicos marcados por el interés público. Resulta difícil la superación de la crisis en el periodo marcado por el IER sin un procedimiento de revisión a más largo plazo en un conjunto de etapas escalonadas con procesos estables de seguimiento de los objetivos que evalúen la consecución del modelo perseguido. 
  • La descapitalización patrimonial del sector público, que aporta la deuda y acumula el déficit sin la debida recuperación fiscal de los activos de capital traspasados y generados en el sector privado. Los PERT deben asegurar con los recursos obtenidos el sostenimiento financiero de la función estratégica de las políticas aplicadas por las entidades públicas, gobiernos y administraciones.
  • La ineficaz supervisión de las políticas de inversión por las administraciones y sus agentes institucionales favorece la desprotección de los intereses generales con los sectores más vulnerables en primer lugar. El carácter admonitorio y autorregulado de la responsabilidad social de las empresas debe garantizarse en la contratación y control de la competencia por la intervención de los poderes públicos para procurar la cohesión social que, entre otros efectos positivos, garantiza la sostenibilidad del sistema económico.

CONCLUSIONES

Los objetivos del PRTR apuntan al necesario cambio del modelo productivo. La necesidad de diversificación señala que otros nuevos sectores nutren la participación de la sociedad civil a través de la cooperación socio-económica, ya sea sectorial o empresarial, representa la oportunidad de ampliar las formas de competencia y el ajuste entre la oferta y la demanda. También el tejido de la pequeña y mediana empresa aporta la capilaridad y descentralización de la actividad económica necesaria para diversificar la oferta, fomentar la innovación y fortalecer la demanda, tanto de consumo por la extensión del empleo como de bienes, que atienden la ampliación de las líneas productivas en su especialización y detalle.

Para ello el equilibrio entre el imprescindible sector privado y la necesaria regulación pública, siempre con garantías constitucionales, representa el principio rector en la gestión del desarrollo sostenible. Lo contrario supone acogerse a la inestabilidad política, económica y social del liberalismo primitivo, o tras el ensayo del Estado del bienestar, a un sistema rígido e ineficaz que termina en la emergencia de un paradigma neoliberal basado en el ideal del traspaso de sus funciones típicas (ordenamiento normativo, fomento económico y prestación de servicios públicos) hacia la concentración financiera del sector privado en la totalidad de la actividad económica regido por decisiones que escapan al poder político democrático.

Sólo la cohesión social y territorial garantiza esa eficacia democrática en la medida que la educación, la sanidad y el principio de igualdad económica permiten el acceso universal a la participación en el sistema en todos los niveles políticos de decisión, sean públicos o privados. El Estado de Derecho impone la neutralidad de los poderes públicos conformando los intereses generales con los intereses en presencia en la aplicación de normas jurídicas que perfeccionan el equilibrio político y el progreso económico y social. El PRTR es esa palanca para revertir la actual situación, pero, debido al marco histórico que permite el análisis de prospectiva, no resulta una herramienta definitiva, pues la transformación necesaria requiere actuaciones a más largo plazo que la ejecución de este Plan no garantiza sin una perspectiva más amplia que involucre a la Administración y la sociedad en su conjunto.

Dicha perspectiva debería tener presente una adecuación continua de la estrategia del Plan a los problemas concretos, en el cumplimiento de objetivos específicos y la obtención de resultados contrastados con los objetivos generales y los principios rectores. No obstante, en la senda hacia estas transformaciones se hace preciso atender con prioridad, en la urgencia de la cohesión social, la atención a la vulnerabilidad de la pobreza moderada y extrema, la desigualdad económica, que durante la gran recesión amplía crecientemente su espectro entre las clases medias, los servicios públicos esenciales, desatendidos por las políticas privatizadoras, y las migraciones masivas de población que reflejan la desigualdad territorial en el ámbito internacional. Avances que deben ser paulatinos porque las reformas estructurales conllevan resistencias al cambio de quienes ostentan el poder económico y con él su capacidad de resolver coercitivamente los conflictos políticos, algo que corresponde en exclusividad a las legítimas instituciones democráticas.  

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Reseña de «La modernización administrativa: el marco jurídico de la Gestión Pública»

Portada del libro

La modernización administrativa hace referencia al fenómeno de reformas en la gestión pública iniciadas a finales del siglo XX y cuyo uso aún no ha perdido su vigencia. En realidad, propone una aspiración que presenta múltiples aspectos resumidos frecuentemente por el intento de transformar el Estado burocrático con una nueva forma de funcionamiento en sus relaciones con la sociedad. Pretensión aun no abandonada, a pesar del impacto de la crisis económica del año 2007, ha marcado desde las administraciones públicas un conjunto de cambios fácticos en el sistema político que afecta a la sociedad en general.

El libro aborda el fenómeno de la modernización administrativa a través del descubrimiento reflexivo de sus claves desde su caracterización, que se conecta con los antecedentes políticos y doctrinales, abierta a las perspectivas que presenta en el futuro. En la clave doctrinal se analizan los paradigmas jurídicos, administrativistas, técnicos, tecnológicos y la legislación aplicable, que constituyen las áreas de conocimiento de la Administración Pública y su modernización. Respecto a la clave política, las políticas públicas y su sintonía con las políticas de gestión pública que han fundamentado las actuaciones del sistema público en las áreas del gobierno, la organización y la actividad administrativa.

Para su desarrollo la obra toma como punto de partida la hipótesis de que el desplazamiento del marco jurídico o su indeterminación en la gestión pública, con independencia de los cambios en las políticas, irrumpe en el Estado de Derecho y pone en riesgo su función esencial. Trata para ello, de esclarecer las relaciones entre el marco jurídico y técnico en la modernización administrativa, y como aquellas interactúan con el sector público y privado. Bajo este enfoque del análisis propone un descubrimiento crítico de los principales aspectos, que permita una comprensión integral del fenómeno de la modernización administrativa, centrada en la Europa continental y el caso de España.

El desafío de la agilidad y la flexibilidad en la Administración Pública

Las administraciones públicas se plantean ser más eficaces y eficientes ya desde finales del siglo XX, con el comienzo de los procesos de modernización de la gestión pública. Actualmente la crisis económica plantea un nuevo escenario en el que se renuevan estos objetivos que pueden traducirse en el desafío de la agilidad y la flexibilidad en la Administración Pública.

En este sentido la introducción de las técnicas de gestión privada como el management deberían considerar las características diferenciales del sector público respecto al privado y examinar ciertos factores críticos de aquellos procesos de modernización que no se resuelven únicamente con métodos de gestión del cambio, aunque aquí se hagan especialmente necesarios.

El sector público presenta rasgos comunes en sus reglas de negocio dentro de la extensa pluralidad de actividades y tipos de organización que lo forman. Estas reglas peculiares de la Administración vendrían determinadas por su función reguladora, que parte para la ejecución de sus políticas de unas restricciones establecidas por el Derecho público.

Este ámbito jurídico especial estaría justificado por la misión específica de una actividad, que por servir los intereses generales, debe acometerse con objetividad y eficacia. Desde estos principios la actividad pública dispone de una capacidad de dirección con rendimientos políticamente aceptables de la acción administrativa en el procedimiento debido, que permite gestionar la ordenación y prestación de servicios públicos eficaces orientados a la economía de sus resultados.

Las propuestas de Lean-Kanban pueden permitir el cumplimiento de estos objetivos al implementar con flexibilidad los requisitos del procedimiento jurídico-administrativo y con agilidad los procesos de prestación de los servicios públicos. Asegurar, además, que la gestión TIC cubra las funciones requeridas en los procesos con modelos de gestión tecnológica aplicados, entre otros, al desarrollo, la seguridad y la gestión de servicios TIC.

Se trataría con ellas de aplicar:  las normas propias de la Administración, generalmente cambiantes, ajustando ágilmente los procesos que garanticen su cumplimiento con un uso eficiente de los recursos; los principios de flexibilidad frente a la especialización; el enfoque a los procesos sobre la departamentalización; las funciones públicas de autoridad y responsabilidad en la actividad delimitadas de la estructura organizativa jerárquica.

El propósito de esta ponencia, presentada en LKSE15, es fruto de una reflexión tras más de 20 años de experiencia en el ámbito de las administraciones públicas y cómo abordar algunos de sus desafíos para mejorar los resultados alcanzados por los pasados procesos de reforma a través de Lean Kanban