PREMISAS HISTÓRICAS EN LA APLICACIÓN DILIGENTE DEL PRTR
El liberalismo político de los estados occidentales evoluciona hacia un proceso democratizador discontinuo con origen en un Estado absentista sostenido por un sistema jurídico que exige su neutralidad con el ámbito patrimonial privado. Esto le distingue del Antiguo Régimen que, entre otros rasgos, vinculaba la propiedad patrimonial al poder político a través de los privilegios que consagraban la desigualdad jurídica. En líneas generales, el desarrollo del liberalismo hacia un régimen liberal-democrático, con la ampliación de los derechos políticos y sociales, transita hacia un Estado social y del bienestar en el que pervive la independencia entre el ámbito público y privado del régimen jurídico liberal. Sin embargo, tras la gran crisis económica y presupuestaria culminada a finales de los años setenta del siglo XX, se produce una reforma neoliberal que, sin apenas alterar los regímenes constitucionales vigentes desde la posguerra, consigue con reformas desreguladoras traspasar por diferentes vías activos del sector público al privado trasgrediendo, pese al uso del mismo significante, aquellos principios originales del liberalismo político.
De este modo, en el ámbito continental, el paso del sistema liberal-democrático, consolidado después de la SGM, hasta la gran crisis de finales de los setenta, se sustancia en la reforma de las instituciones de la UE en la década de los noventa impulsada por doctrinas económicas conocidas como neoliberales que llevan a la gran recesión de 2008. Su intento de superación, bajo la lógica y pervivencia de tales doctrinas, se acomete con reformas que las refuerzan durante una década con políticas de control presupuestario antiinflacionistas, que conducen de las desigualdades inherentes del modelo económico propuesto a la emergencia social con alto desempleo y precariedad laboral. Mientras, se recuperan los indicadores macroeconómicos, tales como el PIB, IPC, déficit público -medido en su cotización mercantil intersubjetiva como prima de riesgo- tipos de interés, tasa de desempleo, entre otros que señalan la salud del capital financiero pero prescinden del impacto social.
Así, en medio de la falta de inversiones públicas, con el estancamiento económico subyacente, surge la pandemia del COVID 19, que aflora las fragilidades sistémicas acumuladas durante casi cuatro décadas, cuya corrección en el marco del IER promueve las iniciativas económicas de estímulo y resiliencia. Por otra parte, obliga a la redefinición de la colaboración público-privada, factor clave para evitar la replicación del modelo que ha conducido a la actual situación. Esta implicaría, por consiguiente, la transformación de las políticas de gestión pública, pues de lo contrario el conjunto de medidas de estímulo económico servirán, una vez más, al propio modelo que se trata de transformar, para mantener el mecanismo de trasvase de activos del ámbito público al privado que lo ha caracterizado.
En este contexto el sintagma “colaboración público-privada”, en medio de una ambigüedad en su significado, presenta unos riesgos de replicación del modelo anterior. En realidad, a lo largo de las dos últimas décadas del siglo pasado, bajo un ideal de superación de los problemas del intervencionismo estatal se planteaban nuevos y originales mecanismos para el citado trasvase de activos públicos a privados, sin más control que la introducción de técnicas económicas centradas generalmente en el uso “creativo” de la gestión fiscal, patrimonial y de contratación del sector público. Sin embargo, el cierre doctrinal del paradigma neoliberal heredaba en su término el principio liberal de igualdad jurídica que separaba en el Estado de derecho el gobierno del Estado de la iniciativa privada para favorecer su desarrollo en la libre competencia, mientras en realidad su praxis prescindía de este principio político esencial en la superación del antiguo régimen.
El uso de diferentes y nuevas fórmulas contractuales se ha basado, entre otras, en el arrendamiento de servicios, la cesión de la explotación y la enajenación de bienes públicos a empresas, corporaciones y entidades financieras privadas que obtenían beneficios a partir de la detentación de competencias y recursos públicos desarrollados en el Estado del bienestar, cuyas contradicciones no trato ahora de analizar. La forma más eficiente y flexible de gestionar los recursos desde el ámbito privado ensanchaba el crecimiento de nuevos sectores económicos con mecanismos de autorregulación del sistema financiero que intentan sustituir al control público sin las garantías imprescindibles.
Un crecimiento gobernado por la concentración de los oligopolios privatizados y desregulados en la nueva economía financiera nacida en la década de los ochenta del siglo XX, si bien a costa de una cuestionable asignación de los recursos, como se vio en el estallido de sucesivas burbujas regionales, como la crisis de los noventa, de origen asiático con epicentro en Japón, y sectoriales en el ámbito energético y tecnológico. Surgió así un desequilibrio exento de capacidad reguladora pública, aunque paradójicamente siempre dependiente del Estado, a favor de la acumulación patrimonial privada concentrada en un sector financiero altamente especulativo, cuyo apetito de rentabilidad cortoplacista abandona los sectores industriales tradicionales para centrarse en los negocios tecnológicos e inmobiliarios, hasta llegar a la gran recesión de 2008.
En la siguiente década, desde 2009 hasta la víspera de la pandemia se añadieron a esta situación medidas de recortes en la gestión del déficit público que trataban de paliar la deuda financiera privada y profundizaban la ineficacia del modelo. Así, unieron al fracaso en la disminución del déficit el estancamiento económico que entre reglas estrictas de contabilidad pública y malos resultados incapacitaba el establecimiento de mecanismos de recuperación.
LOS RIESGOS EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN
En este contexto el PRTR aparece como una palanca para girar esas políticas de contención presupuestaria que paralizaban la economía y quedaban puestas en evidencia por las necesidades de la pandemia. Sobre el papel, los planes de la UE (Next Generation) para evitar el colapso sistémico redefinen las políticas hacia el estímulo de la demanda y un cambio del modelo productivo que corrija las deficiencias de la oferta con medidas de cohesión social que las respalden.
Para asegurar en la agregación de acciones individuales la integración de sus objetivos estratégicos estas medidas se encapsulan en los PERT, que bajo el principio de la colaboración público-privada abren la posibilidad de impulsar el nuevo modelo con los mismos agentes económicos y la salvaguarda de retornar a las políticas de control del déficit en el plazo de uno o dos años. También, alternativamente, transformarlo por medio de la participación de nuevos agentes económicos, incluyendo al sector público, en un tejido productivo renovado con una gestión estratégica diligente.
Ante ello, en el marco jurídico del RDL cualquiera de las dos opciones es factible, lo que supone afrontar riesgos que aparecen en la ejecución del IER por el PRTR fuera de sus principios y objetivos sin ningún quebranto jurídico apelable. Se trata de riesgos de legitimidad que sin alterar la legalidad pueden conducir al incumplimiento de los objetivos políticos establecidos, contradicción típica debida a la falta de seguridad jurídica de las normas administrativas aprovechada a favor de la correlación de fuerzas fácticas. Entre otros, a modo de ejemplo, se pueden contemplar los siguientes:
- La pérdida de coherencia entre los tipos de objetivos estratégicos transversales e instrumentales en el diseño e implementación del Plan por la falta de ligamen entre las líneas y proyectos individuales. En este sentido, el medio ambiente y la digitalización son recursos instrumentales de los objetivos transversales, que sirven a la protección de los intereses generales en la cohesión social y territorial. Entendidos los primeros como meros factores competitivos que fomentan exclusivamente la acumulación privada de beneficios se pueden alterar las reglas de la competencia, favorecer la concentración de activos, la desigualdad y el desequilibrio con la pérdida de sostenibilidad del crecimiento económico. Por el contrario, los objetivos transversales están llamados a perfeccionar los derechos fundamentales y sociales que sirven los intereses generales como premisa para alcanzar un sistema político y económico resiliente.
- El trasvase de la definición y diseño de los PRTR hacia consultoras privadas, orientadas al asesoramiento de las grandes corporaciones con un enfoque estratégico oligopolístico. La necesidad de optimizar la eficacia técnica en los proyectos con la urgencia propia del Plan en las inversiones, facilitan el concurso de las empresas ya afianzadas y canales (a través de fondos de inversión, alta capitalización social, acceso a mercados financieros, …) con recursos garantizados para agilizar su asignación. La consecución de los objetivos queda condicionada por la tendencia de esos canales a fijar la recuperación de la inversión en los beneficios a corto plazo. Este contexto contradice el objetivo de una reforma estructural profunda en el modelo productivo para la obtención de un crecimiento sostenible.
- La falta de continuidad del volumen financiero necesario para revertir el modelo por la solución de compromiso entre los intereses cortoplacistas privados y los objetivos estratégicos marcados por el interés público. Resulta difícil la superación de la crisis en el periodo marcado por el IER sin un procedimiento de revisión a más largo plazo en un conjunto de etapas escalonadas con procesos estables de seguimiento de los objetivos que evalúen la consecución del modelo perseguido.
- La descapitalización patrimonial del sector público, que aporta la deuda y acumula el déficit sin la debida recuperación fiscal de los activos de capital traspasados y generados en el sector privado. Los PERT deben asegurar con los recursos obtenidos el sostenimiento financiero de la función estratégica de las políticas aplicadas por las entidades públicas, gobiernos y administraciones.
- La ineficaz supervisión de las políticas de inversión por las administraciones y sus agentes institucionales favorece la desprotección de los intereses generales con los sectores más vulnerables en primer lugar. El carácter admonitorio y autorregulado de la responsabilidad social de las empresas debe garantizarse en la contratación y control de la competencia por la intervención de los poderes públicos para procurar la cohesión social que, entre otros efectos positivos, garantiza la sostenibilidad del sistema económico.
CONCLUSIONES
Los objetivos del PRTR apuntan al necesario cambio del modelo productivo. La necesidad de diversificación señala que otros nuevos sectores nutren la participación de la sociedad civil a través de la cooperación socio-económica, ya sea sectorial o empresarial, representa la oportunidad de ampliar las formas de competencia y el ajuste entre la oferta y la demanda. También el tejido de la pequeña y mediana empresa aporta la capilaridad y descentralización de la actividad económica necesaria para diversificar la oferta, fomentar la innovación y fortalecer la demanda, tanto de consumo por la extensión del empleo como de bienes, que atienden la ampliación de las líneas productivas en su especialización y detalle.
Para ello el equilibrio entre el imprescindible sector privado y la necesaria regulación pública, siempre con garantías constitucionales, representa el principio rector en la gestión del desarrollo sostenible. Lo contrario supone acogerse a la inestabilidad política, económica y social del liberalismo primitivo, o tras el ensayo del Estado del bienestar, a un sistema rígido e ineficaz que termina en la emergencia de un paradigma neoliberal basado en el ideal del traspaso de sus funciones típicas (ordenamiento normativo, fomento económico y prestación de servicios públicos) hacia la concentración financiera del sector privado en la totalidad de la actividad económica regido por decisiones que escapan al poder político democrático.
Sólo la cohesión social y territorial garantiza esa eficacia democrática en la medida que la educación, la sanidad y el principio de igualdad económica permiten el acceso universal a la participación en el sistema en todos los niveles políticos de decisión, sean públicos o privados. El Estado de Derecho impone la neutralidad de los poderes públicos conformando los intereses generales con los intereses en presencia en la aplicación de normas jurídicas que perfeccionan el equilibrio político y el progreso económico y social. El PRTR es esa palanca para revertir la actual situación, pero, debido al marco histórico que permite el análisis de prospectiva, no resulta una herramienta definitiva, pues la transformación necesaria requiere actuaciones a más largo plazo que la ejecución de este Plan no garantiza sin una perspectiva más amplia que involucre a la Administración y la sociedad en su conjunto.
Dicha perspectiva debería tener presente una adecuación continua de la estrategia del Plan a los problemas concretos, en el cumplimiento de objetivos específicos y la obtención de resultados contrastados con los objetivos generales y los principios rectores. No obstante, en la senda hacia estas transformaciones se hace preciso atender con prioridad, en la urgencia de la cohesión social, la atención a la vulnerabilidad de la pobreza moderada y extrema, la desigualdad económica, que durante la gran recesión amplía crecientemente su espectro entre las clases medias, los servicios públicos esenciales, desatendidos por las políticas privatizadoras, y las migraciones masivas de población que reflejan la desigualdad territorial en el ámbito internacional. Avances que deben ser paulatinos porque las reformas estructurales conllevan resistencias al cambio de quienes ostentan el poder económico y con él su capacidad de resolver coercitivamente los conflictos políticos, algo que corresponde en exclusividad a las legítimas instituciones democráticas.
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