La Colaboración Público-Privada (CPP) no encuentra una sencilla definición como consecuencia de la compleja adecuación entre las técnicas de colaboración e instituciones tradicionales del Derecho administrativo en los procesos de privatización que acompañan a la modernización de la gestión pública. Sobre esta disociación existen “prestaciones accesorias o complementarias de funciones públicas que corresponden a las autoridades administrativas, aunque no se pueda hablar de un régimen jurídico sistemático de prestaciones” en el conjunto de fórmulas de colaboración público privada. En este sentido, es necesario adentrarse en las diferentes definiciones que, para la colaboración público-privada, han ido dando organizaciones e instituciones de distinta índole que desarrollan su doctrina en “textos normativos o cuasi normativos” [DORREGO DE CARLOS, Alberto y MARTÍNEZ VÁZQUEZ, Francisco. «La colaboración público-privada» en La colaboración público-privada en la Ley de Contratos del Sector Público. Aspectos administrativos y financieros, (dtores. Alberto Dorrego De Carlos y Francisco Martínez Vázquez) y (coord. Jorge Villarino Marzo). La Ley, Madrid, 2009. p. 51.]
Con un criterio sintético estas definiciones se pueden clasificar en diferentes enfoques: Enfoque contractual-finalista, que antepone el carácter contractual de la colaboración entre los sujetos públicos y privados, su propósito es obtener un activo público para el que se alcanzan acuerdos supeditados a la configuración legal y política; enfoque relacional-colaborativo, que presenta la CPP en términos de relaciones abiertas y flexibles que se basan en la prestación de recursos privados al sector público con el fin de que éste a su vez proporcione activos y servicios; Enfoque de prestación privada de responsabilidad pública, para esta visión la CPP se delimita en la cesión de servicios de titularidad pública al sector privado que posteriormente adquiere el sector público a cambio de contraprestaciones económicas.
En todas las definiciones aportadas, evidentemente complementarias, se aprecia que el acuerdo que rige las relaciones establecidas entre las partes de esta forma contractual de colaboración pública y privada se caracteriza por la cesión, de un modo u otro, de unos derechos de explotación al prestador por el prestatario público [NATIONAL AUDIT OFFICE (NAO). Examinning the value for money of deals under the Private Initiative, 13 august 1999, HC 739; Public Financial Initiative (PFI) Research Paper 03/1979; House of Commons, 21 de octubre de 2003]. Su origen doctrinal, de clara influencia anglosajona, le dota de unas características de sesgo privatista en determinadas figuras que se trasladan parcialmente a la nueva legislación positiva de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP), entre las que Dorrego destaca las siguientes: La duración del negocio jurídico prolongada, que atiende a los plazos de amortización de inversiones generalmente cuantiosas y complejas por los propios requisitos impuestos en el artículo 118 de la LCSP; el modo de financiación, consistente en establecer el equilibrio entre los ingresos de la explotación y la remuneración de los costes incurridos más la remuneración del capital privado invertido, que admite una compleja variedad de modalidades de compensación por las pérdidas en la explotación del servicio sin que desaparezca el endeudamiento o la responsabilidad de las Administraciones Públicas; el reparto de riesgos, que supone la distribución de tareas, la responsabilidad última de prestar el servicio por parte del sector público y la capacidad de gestión para asumir el riesgo de demanda por el sector privado o de disponibilidad en la provisión de los servicios en unas condiciones mínimas de calidad; La remuneración del operador privado, que se vincula al cumplimiento de unos objetivos de calidad y rendimiento con dos modalidades de pago, una soportada por los ciudadanos en su uso y otra por la Administración en función del cumplimiento de las condiciones establecidas con arreglo a la demanda y la disponibilidad del servicio.
En conclusión, por más que se introduzca el celo en la objetividad del proceso de adjudicación y contratación, el resultado de la ejecución del CPP es un usufructo que traspasa materialmente el servicio público al sector privado, si bien es el sector público el que formalmente, a costa de ese traspaso del uso de un activo público, sea patrimonial o competencial, se reserva los medios de control y regulación que permiten mantener en la Administración su responsabilidad sobre la protección del interés público [FUERTES FERNÁNDEZ, Adolfo. «Fundamentos de la colaboración público-privada para dotación de infraestructuras y servicios» en Revista del Derecho de las Telecomunicaciones, Transportes e Infraestructuras (REDETI), Año X, n. 29, Mayo-Agosto, 2007. p.83].
Por otra parte, las herramientas de gestión económica previstas por la doctrina y la normativa comunitaria prevén toda la operativa mercantil y financiera factible en el mercado privado en un conjunto de disposiciones técnicas cruciales para la aplicación de los procedimientos contractuales públicos [COMISION EUROPEA. Manual del SEC95 sobre el déficit.público y la deuda. Luxemburgo, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2002]. Aparece por lo tanto una praxis de métodos de aplicación de la CPP que, a falta de una ordenación clara, permite establecer varios criterios de clasificación para identificar las fórmulas de CPP en presencia: En función de las actividades de participación de la sociedad privada, según el esquema DFBO (Design, Build, Finance, Operate), según las fases en las que la infraestructura y el servicio público son asumidos por el sector privado; por los riesgos asumidos, que se diversificarían de acuerdo a su reparto por las partes pública y privada en las diferentes fases con diversas repercusiones tasadas en la contabilidad pública; según la forma jurídico-contractual elegida, que en la normativa legislativa abarca desde el régimen concesional de obra, la gestión de servicio público, hasta los contratos de colaboración entre el sector público y sector privado, que se asimilarían al concepto de CPP expresamente delimitado en la LCSP; por el ámbito de aplicación en las infraestructuras y servicios públicos, que pueden abordar desde las infraestructuras del transporte, típicamente objeto de regímenes concesionales a largo plazo y en general muy regulados, hasta la más arriesgada apuesta por los servicios públicos básicos, amparados por la Comisión Europea, como la Sanidad y la Educación.
A partir de aquí el análisis de las formas contractuales de CPP entra en amplias zonas de incertidumbres en su valoración. Su aplicación con mayor o menor intensidad varía en los diferentes países de la Unión Europea, y llama la atención su uso más incisivo en Estados como Irlanda, Italia, Portugal y Grecia, precisamente los que a la postre se han mostrado más vulnerables a los ataques a su estabilidad financiera, lo que supone una contradicción con la finalidad práctica de la CPP. La conclusión lleva a deducir que el uso de la CPP se fomenta en función de la necesidad de financiación, siendo los países con mayor déficit los más propensos a su utilización, por lo tanto resulta precipitado establecer relaciones directas causa-efecto entre esta contratación y la posible estabilidad de las finanzas públicas [JOHNSTON, Judy y GUDERGAN, Siegfried P. “Governance of public–private partnerships: lessons learnt from an Australian case?” en International Review of Administrative Sciences. SAGE Publications, v. 73, n.4, 2007. p. 572-573].
